迈向发展型社会政策(中国社会政策转型研究) 作者简介

徐道稳，安徽庐江人，深圳大学法学
院社会学系副教授，南开大学社会学硕
士、博士，英国爱丁堡大学访问学者
(2005—2006)。1 997年开始在深圳大学
法学院工作，研究领域有社会福利、社区
发展和法律社会学。在《社会学研究》、
《社会科学研究》等核心期刊上发表学术
论文30篇；曾获得2003年和2005年度民政
部民政理论研究成果二等奖；获得深圳市
第四届社会科学优秀成果特别荣誉奖；曾
参与国家社科基金项目和教育部重大项目
研究，主持深圳市“十五”规划重点课题
“转型社会中的社区组织研究”。
代表作：
1《也谈科学的方法应予以科学的运用》，
Ⅸ社会学研究》2001年第2期；
2《社会政策的四维视角》，《社会科学
研究》2005年第3期；
5 《社会福利的制度创新和本土资源》，
《社会科学战线》2003年第1期；
4《我国社会救助制度的价值转变和价值
建设*，《社会科学辑刊》2001年第4期；
5 《社会发展与发展型社会政策

迈向发展型社会政策(中国社会政策转型研究) 节选

middot;社会政策春天中的
理论思考
从全世界范围看，从19世纪80年代德国建立现代社会保险
制度开始，社会政策已经走过了120多年路程。在这一个多世纪
的历史中，各国社会政策随着其经济、政治、社会和文化等各个
方面的发展变化而不断地改变着方向，呈现出坎坷起伏的发展态
势。在社会政策发展的初期阶段，欧洲各国政府摆脱“不干预主
义”的束缚，建立了国家干预模式的社会保障制度。第二次世界
大战以后，英国按照“贝弗里奇报告”的蓝图，建立了“福利国
家”的社会政策体系，并使福利国家模式很快蔓延到发达资本主
义世界。与此同时，当时的社会主义国家也在计划经济体制的基
础上建立了相应的社会福利体系。到了20世纪80年代，各国的
社会政策体制几乎同时朝新自由主义方向改革。而在进入新世纪
以后，世界各国的社会政策又逐渐摆脱新自由主义的影响，朝着
福利主义的方向回归。这种“正～反一合”式的发展路径说明社
会政策发展中有着复杂的内在规律。它既受经济发展的影响，又
不完全跟随经济发展而发展；既受国内各种因素的影响，也受国
际和全球因素的影响；既有各国之间的共性，也有各国自身的特
点。迄今为止关于社会政策发展已有很多的理论解释，但还没有
哪个理论能完全概括社会政策在这120多年里的发展规律。在社
会政策的发展中，还有许多没有被揭示的规律，留给人们理论创
新的空问还相当的大。
在我国，尽管过去一直没有使用“社会政策”的概念，但长
期以来我国政府一直实施着各项社会政策。从新中国初期起，政
府就非常重视通过国家和集体的力量去建立基本的社会保障、公
共医疗卫生、公共教育、公共住房、社会福利以及其他各项社会
服务，从而在当时经济不发达的情况下，保证了广大群众基本生
活的需要，并在各项社会事业方面取得了超过当时经济发展条件
的成就。但是，改革开放以前的社会政策依托的是当时的计划经
济体制，是在相对封闭的国内环境中展开的。改革开放以后，随
着经济体制的变化，过去的社会政策体制失去了原有的制度基
础，必须要通过改革而建立新的社会政策体制。
20世纪80年代早期的社会政策改革主要是针对当时社会保
障等方面的制度性失调和制度性缺失而进行的局部改革，但进入
90年代以后，社会政策的改革就致力于摆脱过去计划经济时代
的模式，建立适应市场经济的社会政策体系。在这一目标的引导
下，我国的社会政策在基本的经济、政治和社会目标方面，在基
本的价值理念上，在基本的制度体系上以及在总体福利水平上都
发生了带有根本性的变化，因此被称为“社会政策的转型”。虽
然在这一时期中其他许多国家的社会政策也都发生了变化，但我
国社会政策的转型无疑是在世界各主要国家中居于*具根本性、
*为彻底的变化之列。
我国在20世纪的*后20年中的社会政策转型在建立适应市
场经济的社会政策体系方面取得了突出的成就。但是，在这一时
期中政府和全社会的工作中心都围绕着快速发展经济，而相对忽
略了社会发展的议题。同时，我国的社会政策转型过程中还受到
经济全球化的压力和全球蔓延的新自由主义思潮的影响，这在总
体上影响了我国社会政策转型的方向，并导致了社会政策发展的
曲折。在此期间，政府在各项社会事业方面的投入增长缓慢且不
平衡，并且在社会政策的制度设计中过分服从于市场机制和经济
增长的目标，而相对忽略了社会政策本身应该有的社会目标。同
时，当时的社会政策转型还忽略了城市化和农村社会政策等重要
的议题，因而是一个不完善的社会政策转型。社会政策转型的不
完善引发了许多社会问题，当前我国社会中存在的贫困、收入差
距拉大、社会分化加剧，农村发展缓慢和农民工问题以及在医疗
卫生、教育和社会保障等方面存在的各种问题都在一定程度上反
映出过去20多年里我国社会政策转型的不完善以及政府和社会
对社会政策议题的重视不足。
在当代社会中，市场经济和社会政策是推动经济与社会发展
的两个重要的动力。为达到和谐社会的目标，我们必须坚持“两
条腿走路”的战略方针，二者均不能偏废。改革开放以前，我们
拒绝市场机制；改革开放以后的一段时间里，我们又忽略了社会
政策，这都使我们走了弯路，得到了教训。现在，党和政府站在
中华民族伟大复兴和我国和平崛起的历史高度，提出了构建社会
主义和谐社会的战略目标，其*实质性的含义就是要摆脱过去的
左右摆动，坚持市场经济与社会政策相结合的方针，使我国走向
长期稳定和持续发展道路。
构建社会主义和谐社会的战略目标为我国社会政策的未来发
展开拓了新的广阔空间，因而被称为“社会政策春天”的到来。
但是，我们在欢迎春天到来的时候，也应该看到前面道路的坎
坷。各国的经验表明，社会政策的发展不会是一帆风顺的。党和
政府已经确定了构建和谐社会的重大方向，决心加大社会政策行
动的力度，但在我国社会政策的发展仍面临众多具体的问题。如
何协调经济发展与社会发展的关系；如何在全球化的压力下既能
坚持社会政策的社会目标，又能保持快速的经济增长；如何在社
会政策行动中协调各个群体之间的利益关系；如何通过合理的制
度设计而保持社会政策行动中公平和效率的统一；如何建立有效
的运行机制而使社会政策在资源调动、服务提供和过程管理等方
面都能高效率地运行，并产出较高的社会效益，等等，都是摆在
社会政策决策者和研究者面前的重大问题。为此，社会政策的决
策者和研究者都应该对我国社会政策的发展做出认真的理论思
考。而在这种思考中，认真总结过去的经验教训，探寻我国社会
政策发展的规律具有重要的意义。
正是在这样的背景下，徐道稳博士的专著《迈向发展型社会
政策：中国社会政策转型研究》出版了。这是一部在“春天”来
临时回顾过去曲折历程，从理论上分析我国社会政策发展路径的
研究成果。作者以经济全球化和经济与社会转型为背景，认真总
结了过去几十年来我国社会政策走过的转型之路，对我国社会政
策转型做了深入的理论分析，提出了一些有价值的学术观点。
此书在内容上有以下一些特点。首先，作者比较系统地梳理
了迄今为止关于我国社会政策改革和转型的理论研究，使读者能
够通过此书中的介绍而大致把握我国研究者在这一问题上的主要
观点和理论分析。其次，作者采用了社会政策“四维视角”的分
析思路，从政策规范、价值选择、福利制度、行动体系四个方面
去理解和分析社会政策的发生和发展，并在这一框架内对中国社
会政策的转型进行全面分析和理论解释。再有，作者从代表型政
治、经济改革、经济全球化、治国方略和文化传统五个方面解释
中国的社会政策转型，并在此基础上构建了社会政策转型的理论
解释模型。此外，作者在经济全球化的背景下分析了我国社会政
策转型，并将我国社会政策转型与其他国家的情况进行了比较分
析，得出了“在同样或相似的国际背景下，一个国家的经济发
展、政党政治和文化传统对社会政策转型发挥决定性影响”的结
论。*后，作者对我国社会政策当前的发展态势和未来的发展趋
势做出了分析，较为具体地论述了“发展型社会政策”应该是我
国未来社会政策发展的主要方向，并提出了我国未来发展型社会
政策应该遵循的原则。
徐道稳博士近年来一直在社会政策研究领域中辛勤耕耘。作
为一名青年学者，他以活跃的理论思维和批判性的学术精神不断
审视着我国和国际社会政策理论和实践的发展，并以不断成熟的
理论思考而认真探寻着我国社会政策发展的规律。这本专著凝聚
了他几年来的研究成果，也代表着他的学术水平。这部著作的出
版，将对我国社会政策理论研究产生积极的影响。当然，这部著
作中还存在一些不足：在对我国社会政策转型和发展规律的总结
上还缺乏“大手笔”的理论概括；对社会政策转型的意义和长远
影响还缺乏深入的分析；对我国社会政策*近的发展还总结不
够；并且书中的有些观点还不太成熟，有些甚至值得进一步商
榷，等等。尽管存在着不足，这部著作仍是我国社会政策研究领
域中为数不多的理论佳作，因此我很欣喜地看到它的出版。我期
待着徐道稳博士在未来的研究中不断地提高其研究水平，向更高
的目标迈进。同时也期待着我国社会政策研究领域中有更多的新
秀脱颖而出，有更多更好的成果奉献给社会，让我们更加真切地
体验到社会政策研究百花齐放的春天。
关信平
2007年10月19日
于德国杜伊斯堡

第四章 社会政策的制度转型：
从国家化到社会化
**节 从劳动保险到社会保险
一 劳动保险制度的建立和调整
建国初期，党政机关、人民团体和学校的大部分工作人员和
人民解放军指战员仍沿袭解放战争时期的待遇，实行供给制。只
是在建国后参加工作的一部分机关工作人员中实行工资制。国营
工厂的职工，有的实行供给制，有的实行工资制。私营工厂的职
工和包下来的国民党公教人员实行工资制。这样在工人和职员中
形成工资制和供给制并存的局面。当供给制占主导地位的时候，
对社会保险的要求并不迫切；当供给制逐步取消实行工资制的时
候，社会保险的制度建设被提上议事日程。
中国的社会保险制度从一开始就处于分立的状态。1951年
政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》(下称《劳保条
例》)，从此，面向企业职工的劳动保险制度开始建立。《劳保条
例》实施的范围是：有工人职员100人以上的国营、公私合营、
私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位；铁路、航运、邮
电的各企业单位与附属单位；工、矿、交通事业的基本建设单
位；国营建筑公司。①不在上述范围内的企业，有关劳动保险事
项，由集体合同加以规定。《劳保条例》是一部综合性的劳动保
障法规，对劳动保险金的征集、管理和使用，对企业员工的养
老、医疗、工伤、生育保障的待遇作了具体规定。在工人实行劳
保医疗的同时，少数地区在国家机关和事业单位中试行了公费医
疗预防制。1952年6月政务院发布《关于全国各级人民政府、
党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的
指示》，决定将公费医疗的范围自1952年7月起分期推广，使全
国人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教
育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和革命残废军人
得以享受公费医疗待遇。1953年公费医疗的范围扩大到高等学
校的在校学生及乡干部。1955年12月，国务院颁布《国家机关
工作人员退休处理暂行办法》等四项法规，为国家机关、民主党
派、人民团体和事业单位的工作人员建立养老保障制度。自此形
成了分别适用于工人与干部两种保障制度并行的格局。
1956年我国完成了农业、手工业和资本主义工商业的社会
主义改造，所有制形式只有全民所有制和劳动群众集体所有制，
与此相适应，社会保险制度从国家机关工作人员和企业员工相区
别调整为全民所有制和集体所有制相区别。全民所有制的工人和
职员的养老待遇按照《关于工人、职员退休处理的暂行规定》
(1957)执行。1966年4月，第二轻工业部和全国手工业合作总
社颁布《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂
行办法》和《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂
行办法》，这两个办法标志着集体所有制企业职工养老保险制度
的建立。“文化大革命”开始后，工会组织陷入瘫痪状态，劳动
部又被撤销，从此劳动保险工作丧失了有效的宏观管理，被纳入
各企业的行政管理之中。①1969年2月，财政部发布《关于国营
企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定国营企业一
律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他
劳保开支在营业外列支。从此，劳动保险基金制度被取消，基金
的调剂功能也随之消失，劳动保险变成彻头彻尾的企业保险。
二劳动保险制度的改革
1986年7月，国务院发布改革劳动制度的四个规定，拉开
了国有企业改革的序幕。②在改革开放后的相当一段时间，国有
企业改革是改革的核心，社会保险制度只是国有企业改革的配套
工程，所以养老和待业(失业)保险较早受到关注，而职工医疗
保险相对被忽视。