反思与重构-中国法制现代化进程中的审判组织改革研究 目录

反思与重构-中国法制现代化进程中的审判组织改革研究 内容简介

依法治国，建设社会主义法治国家是我国宪法所确立的一项带有根本性的治国方略，党的十六大也进一步提出了按照公正司法和严格执法的要求进行司法体制改革，以保障在全社会实现公平和正义的任务。在此背景下，我国法学界和司法实务界对司法体制改革都倾注了极大的热情和关切，而审判组织改革则成为这种历史性关注的焦点：无论是作为一个整体性审判组织的法院，还是作为法院内部具体行使审判权的独任庭、合议庭，以及审判委员会，其制度构建已经成为司法体制改革中带有根本性的问题，其改革的成功与否，直接关系到法治国理念的实现。
在我国的法制语境中，狭义的审判组织是指人民法院审判案件的具体组织形式，包括独任庭、合议庭和审判委员会；而广义的审判组织则是指法院这一整体。本文的研究以广义的审判组织概念为出发点，在司法体制改革的背景下探讨审判组织的重构，因而既要考虑法院作为一个完整的审判组织体系在国家权力构架中的地位、法院的体制改革、制度完善和机构构建，也要考虑法院内部独任庭、合议庭、审判委员会制度的改革和完善以及法院内部运作机制的协调发展。在研究的理路上，本文着力于探讨现代司法制度的价值理念与审判组织构建的内在关联，并以此作为构建中国审判组织制度的基础。
司法权独立是构建现代审判组织的基本出发点。在现代法治国家的政治构架中，司法权独立的核心是司法权与立法权和行政权的分离，其价值意义包含两个方面：其一是抑制国家权力的膨胀及损害人民的利益，其二是一个独立于行政权力的司法权有助于缓解国家与公民之间因国家行政权力的行使方式——命令——而处于对立状态的紧张关系。事实上，无论是抑制国家权力的膨胀，还是缓解国家与公民之间的矛盾，司法权独立的价值意义都可以归结至一点，即保障公民权利。因此，司法权的独立是现代法治国家制度构造的本质特征，离开了司法独立，民主制度将不复存在。在我国，尽管国家权力构造的理念中并不包含三权分立的原则，而是实行“议行合一”的制度，但无论是我国宪法，还是人民法院组织法都确认了法院依法独立行使审判权的原则。从这个意义上说，我国的人民代表大会制度已经在很大程度上作出了司法权独立的制度性安排，问题的关键是在具体的国家制度中能否作出适当的安排以实现司法权独立的原则。就我国目前的状况而言，在司法权独立的理念下构建审判组织制度需要解决两个方面的问题，其一是将国家司法权从行政权中彻底分离出来，由法院统一行使；其二是使法院在其外部构造和内部构造上都摆脱行政权组织模式的影响，形成自己独立的组织形态。
保障司法公正是现代审判组织所追求的重要价值目标，而司法公正的核心是实现社会正义。基于实现司法公正的理念，在审判组织的构造上应当致力于促进审判独立的实现。因此，不同审级法院之间应当保持足够的独立，法院内部的制度构造应当以保障法官平等、独立地行使裁判权为基本的价值取向，通过改革审判委员会制度，调整审判业务庭与独任庭、合议庭，以及与法官之间的关系，真正实现审判独立，从而达到实现司法公正的目的。
司法效率是现代审判组织构建所追求的另一个重要的价值目标。国家作为司法制度的构建者，通过构建审判组织体系而为社会提供解决纠纷的途径，并且通过构建程序规则而使司法这一社会纠纷解决机制得以实际运行，而这一切都需要投入资源，从而形成国家构建司法制度的成本；另一方面，通过司法制度的运作，社会纠纷得以解决，国家实现了其标榜的公平和正义，并且获得了良好的社会秩序，保障其政治生活和经济生活的顺利进行，因而也获得了收益。但是，司法制度仅仅为公民权利保障提供了一个制度性框架，而纠纷的解决还需要冲突双方的实际参与，并且因其参与而产生资源的投入，构成了公民参与司法程序的成本；通过司法程序，纠纷获得解决，公民的权利获得保障，
其利益损失也得到补偿，这是他们从司法制度的运作中获得的收益。国家视角下的司法效率构成司法的社会效率，公民个人视角下的司法效率则表现为司法的个别效率，而司法的社会效率和个别效率在审判组织构架中也相互制约，相互促进，构成一个有机的整体。
在司法权独立、司法公正和司法效率的基本理念下，一个国家的诉讼结构模式选择也对审判组织的构建产生影响。20世纪90年代中期以来，我国的诉讼制度发生了重大的变化，但是从其基本价值取向看，仍然具有浓厚的职权主义模式特征。这一现实状况应当成为构建我国审判组织的必须考虑的因素。此外，审判组织的构建也与审判组织所担负的社会功能相关。在现代社会中，审判组织担负着解决纠纷功能、配置权力功能和维护法律统一的功能。以公力救济的方式解决社会利益的争端，维护法律秩序，这是法院解决纠纷的功能；以裁判权的多样性和多级性体现权力的社会分配，这是法院配置权力的社会功能，其多样性使审判组织的裁判不仅指涉公民间的纠纷，而且通过对国家与公民间的纠纷加以裁判而形成对国家行政权的制约，其多级性特征使中央政府与地方政府权利的分配成为可能；通过司法裁判活动解释、适用法律，并且保持判决的一致性以体现法律的统一性，这是法院维护法律统一的功能。审判组织的构建以其社会功能的充
分实现为直接目标。
基于对上述价值理念与审判组织构建之关联的探讨，在比较、借鉴外国司法组织的构造经验的基础上，笔者提出了重构我国的审判组织制度的构想。在审判组织的外部构架方面，法院设置问题处于核心的位置。初审法院的设置所考虑的首要原则是提高司法效率，它要求初审法院的设置一方面能够方便*基层的公民进行诉讼，并使处于较高审级的法院能够在受理上诉案件的数量和方便当事人诉讼之间达到一种均衡；另一方面也必须有利于诉讼程序的充分展开。而在上诉法院和更高层次的法院的设置问题上，保障司法公正和司法统一的实现具有更为重要的意义。
基于这些因素，笔者认为原则上可以按县、区级行政区划设置简易法院，但做适当的调整，较大的县可以设两个简易法院，城市较小的区可以两个区设一个简易法院；原则上按地级市行政区划设置地区法院；按省级行政区划设置上诉法院；同时，在地区法院内设置上诉法院的巡回审判庭，作为非常设审判组织，定期审理来自初审法院的上诉、抗诉案件；而在中央一级设置*高法院，并在上诉法院内设置*高法院的巡回审判庭，同样作为非常设审判组织，‘定期审理来自初审法院或上诉法院的上诉、抗诉案件。在各级法院的分工，即审级制度上，以简易法院为适用简易程序、特别程序审理案件的初审法院；以地区法院为适用普通程序审理案件的初审法院；以上诉法院为上诉审法院；*高法院则通过有选择地管辖部分法律审案件和特殊的上诉审案件，主要实现维护法律统一的功能。
而审判组织内部构架的改革涉及审判委员会、合议庭、独任庭等审判组织的构建，以及法院管理制度等相关问题的改革和法院内部各部分之间的协调运转机制。审判委员会改革的方向应当是使之成为一个依照普通程序审理案件的大法庭，通过审理重大、疑难、复杂案件，发挥其具有较高的审判能力和审判权威的作用；废除法院的行政级别制度，取消法院院长职务而代之以首席大法官制度，取消审判业务庭庭长职务而分别代之以“刑事首席法官”、“民事首席法官”和“行政首席法官”制度，以强化合议庭的审判权力和审判功能。此外，在法院内部其他机构设置上，鉴于作为司法裁判机关的法院不具备司法裁判的执行所需要的条件和手段，同时也为了提高司法的公正、效率和权威，应当撤销法院的执行机构，将执行权移交给司法行政部门。在法院内部设置法院事务管理局管理行政事务，业务上归各级司法行政部门管理并受其监督。
陪审制作为一种特殊的审判组织构架是一种有助于使审判获得正当性的程序安排，它一方面被设定为诉讼当事人基于其公民权利而享有的一种诉讼救济手段，另一方面也在诉讼活动中构成一种对于诉讼证明标准的判断手段，因而具有重要的程序价值。实现陪审制度的价值目标需要一系列程序的和程序外的条件。根据我国诉讼程序构成的特点以及发展趋势，重构陪审制度的理性选择首先应当是赋予当事人以选择陪审适用的权利，改进有关陪审员任职资格、产生方式及陪审审判适用范围的相关制度，在此基础上逐步加强陪审员在参审制中的作用，进而在条件成熟时实行有限制的陪审团制度。
法官是构成审判组织的基本因素，担负着实现司法公正的重大使命，因而法官制度是审判组织构建的基础。尽管两大法系国家的法官制度具有不同的特征，但都将有关法官的地位、任职资格、选拔和升迁，以及职业保障等制度作为法官制度的主要内容。1949年以后，我国法官队伍的发展经过了三个阶段，在总体上已经基本能够适应审判工作的需要，但法官的素质、法官的独立性问题仍然是制约我国法官队伍建设的基本问题。在现阶段，重构我国的法官制度涉及到建立完善的法官选任制度、薪金和待遇制度、法官职能分类制度等一系列基础性制度，并在此基础上扩大法官在审判中的独立性和权威性，同时建立法官自律机制来完善法官的考评和弹劾制度，从而为审判组织的整体构建提供前提和基础。
法院的内部构造包括审判、审判辅助和行政管理三大功能系统，其中审判辅助系统包括直接为审判组织提供程序性帮助的部门，而行政管理系统则是提供后勤服务的部门。尽管审判组织系统在法院内部构造中处于中心地位，但是法院审判职能的发挥却是其内部各个系统整体运作的结果，因此，三大系统应当具有内在的整合性。重构法院运作机制的目标是通过组织和职能的分离而使法院内部各个系统保持良好的运行状态，并且通过相互间的协调而使各个系统之间实现充分的整合，以达到*大限度地发挥法院整体审判功能的目的。
促进我国的审判组织制度完成传统型向现代型的转变，是审判组织改革的*终目标，这一目标必须通过整体性、综合性的改革才能实现。我国在建立一种合理的司法制度乃至整个法律制度方面面临着十分特殊的困难。这种困难不完全在于从立法上确立一整套所谓“现代型”的体制，还在于附着于大体制之中的具体的、甚至是相当细琐的小制度是否也能够得到确立，在于操作这种大体制与小制度的人们的观念是否适应体制与制度的要求。因此，我国审判组织制度的改革还需要理论和实践的多方努力。但是，在公正与效率这一时代主题之下，中国的审判组织制度一定能够完成自己的历史性嬗变。