千百年眼-皇权与吏治的历史扫描 节选

历代“官数”问题
政府的基本功能包括决策、执法和行政。这三项主要任务需要一定
牧量的官吏提供政策咨询，组织政令推行，从事政务操作。在中国传统政
台语汇系统中，政事又被称做“官政”、“吏政”，就是因为主要是官吏们的
表演，使得政治舞台上五彩纷呈的历史活剧永不落幕。
国家行政机器的正常运转需要足够数量的官吏协调工作，但是另一
方面，*高统治者又面临调动各级官吏的积极性以提高实际行政效能的
问题。使各级官吏都得到相应的实利以维持其工作热情，又不使其超过
一定的合理度以危害社会政治生活的正常秩序，需要处理相当复杂的关
系。在中国专制时代，这种关系通常需要通过周期性的社会剧烈动荡的
形式实现有效的调整。一般来说，国家机器因权力的腐蚀而锈涩，往往突
出表现为官吏工作效率的低下。而官吏工作效率的低下与官吏数量总额
的膨胀，是互为因果的。官吏数额的增加，又直接加重了民众的负担，从
而使社会矛盾日益激化。
分析中国历代官吏人数及有关问题，有益于我们认识政治史的全景。
尽管统计资料不尽完备，准确程度也十分有限，但是通过对一些有关信息
的分析，仍然能够找寻若干可以反映历史真实的遗迹，发现若干可以说明
历史趋势的现象，总结若干可以体现历史规律的认识。
中国历代行政机构的人员编制
唐代学者杜佑撰著《通典》，记载自传说时代唐虞之朝至唐肃宗、唐
代宗时历代典章制度的沿革。其中分有八门，在“职官”门中，**部分
是“历代官制要略”，而*先列述的就是“官数”。
杜佑写道：官数：唐60员，虞60员，夏120员，殷240员，周63675员
(内2643人，外诸侯国官61032人，按《礼记-王制》计之，殷制同)。汉
自丞相至佐史，凡130285员(哀帝峙数，兼诸府州郡胥吏)。后汉7567
员，晋6836员，宋6172员，齐2103员，后魏7764员，北齐2322员(并内
官)，后周2989员(并内官)，隋12576员(内官2581，外郡县官9995)，大
唐18805员(内官2621，外郡县官16185)。这是*早的比较系统的对于，
历代“官数”的分析。重视这种分析，反映了历史学者政治观念的成熟。
杜佑关于唐虞夏时代“官数”的记录，据说是根据《尚书》的文字和汉
代学者郑玄的解释。大致说来，所谓唐60员，虞60员，夏120员的数字
很可能并不精确，却基本是与官僚制度*初萌生的情形大体相符合的。，
当时文明进程尚在初阶，疆土规模褊狭局促，国家形式拙朴粗陋，官吏数
量寥寥可数，自然是合乎情理的。关于殷商官吏的数字很可能已经与历
史真实存在距离了，而殷240员、周63675员，数额之悬殊令人吃惊。殷
商政权迭兴，后者官吏人数竟然超过前朝的265倍，真实性不免可疑。
西汉王朝的“官数”，大约是根据《汉书》卷一九上《百官公卿表上》
的记载，不过我们现在通常使用的以王先谦《汉书补注》本为底本点校的
中华书局本《汉书》写作：“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人。”杜
佑则说“汉自丞相至佐史，凡十三万二百八十五员”，“二”与“三”的差
别，应当是由于书写刻印的讹误。据王先谦说，《汉书》有的版本“十二
万”正是写作“十三万”。东汉王朝的“官数”据说是7567员，只是西汉的
5．8%，也是令人惊异的，但是这一数字看来并不准确。例如据《汉官》一
书提供的东汉京师地方官府员吏编制资料，河南尹与雒阳县员吏多至
1723人，而不包括中央政府官吏的首都地方政府员吏竞占全国“官数”
7567员的22．7%以上，显然是不合常理的。《汉官》是内容久已残缺的
关于东汉官制的著作，其中据不完全统计所知公卿员吏至于3782人，加
上河南尹及雒阳员吏，为5505人。如此，则全国“官数”的72．7%以上集
中在京师，也是值得怀疑的。现在看来，东汉“官数”为7567员的说法，
可能偏于保守，与事实有较大的距离。
据《通典》记载的“官数”，晋代和南北朝时代都是数千人，隋代为
12576人，唐代则为18805人。这些统计资料当然都不可能十分可靠，却
或许大致反映了强盛的统一王朝政治统治较为严密，政治管理较为有效，
于是“官数”也相对较多的历史趋势。
南宋郑樵撰《通志》和宋元之际马端临撰《文献通考》，记载了从上古
时代到宋代典章制度的历史沿革。其中关于“官数”的部分，自唐虞至唐
代，大体沿袭了杜佑《通典》的说法，但是《文献通考》补充了《周礼》一书
中的“命官员数”：“自公而至下士，总计二万五千二百六十六人。”《周
礼》成书年代，大致在战国晚期到西汉前期。《周礼》的内容，应当看做理
想的政治形式的设计，所以其中说到的“官数”，不能理解为历史实际的
记录，只可以看做一种政治思想的反映，在我们从事有关研究时以为参 I
考。《文献通考》又补记了“宋内外官员数”一节：“元丰间南丰曾巩议经 。
费言景德官一万余员，皇祜二万余员，治平并幕职州县官三千三百余员，
总二万四千员。”说宋神宗元丰年间南丰人曾巩讨论政府经费时说到，宋
真宗景德时代(1004～1007)、宋仁宗皇祜时代(1049～1053)、宋英宗治
平时代(1064～1067)官员数额不断增加的情形。大约60年间，官员总额
增加了140%左右。这样的趋势，是值得注意的。
清乾隆时官修《续通典》记载，辽官数无考；金19700员；元16425员；
明24683员(内官1974员，外官22709员)。这些数字，未必真正反映了
“官数”的实际。例如元代“官数”，据《元典章》卷七《内外诸官员数》记
载，为26690员。相当于《续通典》提供数字的162．5%，可见相互差距是
相当大的。
有关清代以至民国时期政府官员数额的资料由于年代距今未远，其
往往失真的情形更为明显。
中国历代“官数”资料的准确度不可尽信的原因，有多种因素，除了
涵盖不全面，统计不完整，以及同一朝代的不同时期“官数”可能有诸多
变化等原因之外，法定编制和实际员额往往存在很大差别，也值得注意。
法定编制和实际员额的差别
中国古代官吏的法定编制和实际员额，常常存在相当显著的差别。
严耕望《秦汉地方行政制度》一书中对郡县属吏名目进行了详尽的
考定(严耕望：《中国地方行政制度史》甲部《秦汉地方行政制度》，中央研
究院历史语言研究所专刊第四十五A，1990年5月版，第119页至第143
页，第216页至第233页)。江苏东海尹湾汉墓出土简牍有关于西汉东海
郡吏员编制的资料《东海郡吏员簿》，又有《东海郡属吏设置簿》，两相比
较，郡太守府实际所用属吏数远远超过定员数(连云港市博物馆、东海县
博物馆、中国社会科学院简帛研究中心、中国文物研究所：《尹湾汉墓简
牍初探》，《文物》1996年10期)。有学者还发现，《东海郡吏员簿》所记
载东海郡县之属吏名目与严耕望《秦汉地方行政制度》一书中考定的郡
县属吏名目差异甚大。

千百年眼-皇权与吏治的历史扫描 本书特色

明代学者张燧著书《千百年眼》以进行历史总结，据说一时
[盛传于世]。作者治史[不必苟同]的风格．是我们深心赞同的。
本书作者也是希望于读者一起，通过细心的历史回顾．
看中国怎样经历政治史一步步地走来，中国人怎样经历政治史一步步地走来．
中国文化和中国精神怎样经历政治史一步步地走来。
明代学者张燧著书《千百年眼》以进行历史总结，据说一时
[盛传于世]。作者治史[不必苟同]的风格。是我们深心
赞同的。
本书作者也是希望于读者一起，通过细心的历史回顾，
看中国怎样经历政治史一步步地走来：
中国人怎样经历政治史一步步地走来：
中国文化和中国精神怎样经历政治史一步步地走来。

千百年眼-皇权与吏治的历史扫描 作者简介

王子今北京师范大学历史系教授，中国秦
汉史研究会副会长，中国社会史学